摘要：当下，国内电子政务软件工程建设如火如荼，投资规模日趋增速。然而，如何科学有效地度量软件工程项目费用一直困扰着政务系统决策者和管理者。尽管2019年7月1日，国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018）开始正式实施，但在政务领域，能够落地实施该国家标准的实践案例很少。早在2017年，苏州工业园区就已探索开展电子政务软件工程费用评估工作，是国内最早对电子政务软件工程费用进行科学评估的政府机构，至今已取得了初步成效。本文在对国内软件工程费用评估现状分析的基础上，通过对苏州工业园区电子政务软件工程费用评估方法和体系的探索实践研究，力图为国内其他政府的信息化项目费用评估及管理工作提供借鉴。
本文摘自工信部主办的国家级信息化杂志《中国信息化》2020年6月期
作者：李飞远 苏州工业园区科技和信息化局副局长
孙伟晔 苏州工业园区大数据管理中心资源开发处处长
陶文文 畅享网主编
十九届四中全会以来，习近平总书记在不同场合多次强调：推进国家治理体系和治理能力现代化建设，其重要论述包括“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，……更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。在此背景下，近年来，我国软件和信息技术服务业市场规模保持较快增长，2018年仅电子政务市场规模就约为3134亿元，同比增长15.1%。据工信部最新数据统计显示：2019年，我国软件业完成软件业务收71768亿元，同比增15.4%，利润总额9362亿元，同比增长9.9%。2019年全国软件业综合发展指数为128.9，比上年上升8.6个分值，高出近四年平均上升幅度1.4个分值。
然而，面对如此庞大的产业，国内大多数企事业单位在软件工程项目中的费用评估问题一直没有得到根本解决。因电子政务领域的信息化项目的标准化程度低，项目目标变更较大等问题，使得政务领域的信息化管理者始终被一些难题困扰着，例如：如何评估软件开发项目的规模？如何为开发性的软件工程定价？如何衡量软件开发者的工作量及效率？如何提供科学的项目费用预算为决策服务?2019年7月1日，《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018）国家标准正式实施，该标准在国内金融、电信等行业取得了一定的应用效果，但是不可避免地存在与不同行业、不同场景、不同阶段、不同角色下的企事业单位自身软件工程费用评估现状不相适应的问题。
苏州工业园区是全国首个开展开放创新综合试验的区域，其电子政务经过多年投入和持续发展，已经成为全国具有影响力的示范性工程。早在2017年，苏州工业园区就已经开展软件开发成本度量工作，是全国首个先于国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》发布之前就开始积极探索软件工程费用评估之路的地方性政府机构。经过近三年的不断探索、调研和验证，苏州工业园区已初步形成了一套具有园区特色的软件工程费用评估体系。在该体系的支撑下，截至目前，园区已评估100多项政务信息化项目，据不完全统计，节省了近10%政务预算。其在财政资金的精细化、科学化、体系化管理方面取得了现实效果，对全国政务信息化资金管理工作具有借鉴和示范意义。
一、苏州工业园区电子政务软件工程引入费用评估机制的原因
当前，软件工程项目金额凭经验拍脑袋，专家评审会流于形式，软件开发过程“灯下黑”、“黑盒子”，是国内政务信息化的普遍现象。“IT投资黑洞”、“IT项目泥潭”时有出现，这已成为政务信息化资金管理、项目管理和绩效评价的公认老大难问题。面对互联网和新一代信息技术的应用浪潮，以及进行内部管理、对外服务和社会治理的新时代需求，苏州工业园区加大了每年信息化资金的投入。然而，在软件工程项目预算申报、立项、招投标、项目结算、项目评价等活动中，软件造价的问题也一直没有得到很好解决，这成为制约园区信息化水平发展的障碍。
面对这个业内痛点，2018年12月28日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布2018年第17号中国国家标准公告，批准《软件工程软件开发成本度量规范》国家标准正式发布，标准号为GB/T36964-2018，并于2019年7月1日正式实施。尽管该标准为国内的软件开发成本度量指明了方向，但是该国家标准主要应用在金融机构和大型软件开发企业，同时通过查询国内的公开数据，全国范围内可以借鉴的政务领域软件工程费用评估的成功实践案例基本属于空白。
自2017年起，苏州工业园区陆续发布了《苏州工业园区政府信息化项目资金管理办法》、《苏州工业园区政府信息化项目工程管理办法》、《苏州工业园区公共数据和一网通办管理办法》，要求对在建信息化项目进行实际费用评估和结算，对新立项信息化项目提出预算建议。园区在信息化预算、规划、建设、运营的管理机制方面进行优化的同时，需要找到一种科学、合理、透明的定量评价方法，需要找到一种利用资金“指挥棒”提高软件工程效率的模式。
面对着业内无成功范例可以借鉴和参考，面对着国家及园区对政务资金使用规范要求的日益提高，2017年园区开始积极探索电子政务软件工程费用评估工作的有效途径，即依据国家标准和行业基准数据对软件工程项目进行费用评估，建立一套基于苏州工业园区信息化项目历史数据及估算模型的软件工程费用评估体系，从而把众多软件工程的需求说清楚，目标说清楚，过程说清楚，提高政务资金使用效益，最终促进苏州工业园区政务信息化资金管理水平的提升。
二、苏州工业园区对电子政务软件工程费用评估方法的选择
目前，我国的软件工程费用评估实践还处于比较初级和零散的状态，大部分组织主要采用主观经验方法来评估软件成本。尽管国内有些大型银行、保险等组织建立了基于功能点方法的较为完整的软件成本评估体系，但仍然处于不断完善的过程之中。从整体上看，我国软件行业的成本评估实践的方法包括：预算倒推法、专家决策法、工作分解法、代码行评价法、数据库表法、函数数量法、故事点法、用例点法、对象点法、功能点法等。
预算倒推法、专家决策法和工作分解法的应用较为普遍。预算倒推法即根据给定的软件预算反推软件的成本，这种方法非常有可能导致软件项目预算“先天不足”。而在专家经验法中经常遇到“外行评估内行”的情形。工作分解法即化整体为部分，对工作内容进行分解，再依据内部专家经验得到成本数据，然而在项目初期，很难把项目细节全部梳理清楚。
代码行评价法、数据库表、函数数量等方法都是从开发者角度出发的评估方法，优点是操作简单、实施容易，但缺点是不容易在项目干系人之间达成一致，往往会引起较多分歧。由于这些方法更多依赖了技术评判标准，所以大多局限于软件开发团队内部。
如果要在业务部门与开发部门、甲方与乙方等外部组织中，对软件开发项目的工期或费用等关键项目因素达成一致，则需要从业务视角出发。故事点、用例点法、对象点和功能点法就是从用户角度出发的费用评估方法，它们都是对软件项目规模进行评价与估算，但这几种方法在评估的有效性和应用难度上却具有差异，具体如图。
通过调研分析和综合对比，苏州工业园区发现：功能点方法是通过识别内外部逻辑文件及功能的方式评估软件工程的规模、工作量及费用。该方法与软件开发技术无关，不受不同评估人员的主观因素影响，比预算倒退方法和专家经验法更具有科学依据；且2019年7月正式颁布执行的国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018）就是使用功能点法，该方法可在今后的推广上更具说服力。同时，功能点方法简单易用，还可以结合园区实际进行本地化调整。综上，鉴于功能点的科学性、权威性、适用性和可操作性，苏州工业园区最终选择其为园区电子政务软件工程费用评估的主体方法，这四点标准也成为了园区建立评估体系过程中考虑的重要因素。
三、苏州工业园区创新性建立的软件工程费用评估体系
（一）园区软件工程费用评估的核心思路
苏州工业园区电子政务软件工程费用评估工作是以国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018）为核心依据，主体采用功能点方法，并结合园区实际情况，根据不同类型项目管理思路及现实问题，并对功能点方法进行本地化优化，逐步建立园区个性化评估方法和指标。同时，园区制定分阶段、分类型的费用评估指引，对园区软件工程费用做到全覆盖的第三方评估，再综合运用专家决策法进行交叉验证。适用阶段为项目预算阶段、项目决算阶段和项目后评估阶段。适用项目类型包括新开发及迭代开发类、产品实施类、数据类、综合类等，也包括运维服务类、运营服务类、研究咨询类、性能优化类等。评估的基本流程为提出项目需求、确定评估项目及派发评估任务、第三方费用评估、专家组评审等阶段，对于存在分歧的问题，还通过澄清及沟通会等方式解决。
（二）园区软件工程费用评估的基本方法
根据园区各单位申报的软件工程项目实际所处阶段及提供的相关文件描述，判断该项目的所属类型，不同类型的评估方法具有差异。例如，开发类项目按照功能点方法进行评估；研究咨询类项目采用模块拆分和专家法相结合的方式进行评估；综合类项目需将不同类型进行拆分，按相应的费用评估方法进行计算，然后汇总。以下以软件开发项目和运营、运维服务类为例，概述评估方法：
软件开发类项目是园区项目的主体类型，其费用由直接人力成本、直接非人力成本、间接人力成本和间接非人力成本组成。直接人力成本根据项目不同的阶段采用概算或者详算的方式，评估步骤为：第一步估算规模；第二步调整规模；第三步估算工作量；第四步估算费用；第五步评估风险工期[《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018）[M].北京：国家市场监督管理总局、中国国家标准化管理委员会，2018-12-28]。各步骤的计算公式是基于国内覆盖了电子政务、金融、电信、制造等行业16569套高可信度数据基础上建立的数据模型，来源于国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T36964-2018），但调整因子的设置和取值是根据园区的现实情况设置。对于直接非人力成本、间接人力成本和间接非人力成本，根据项目的具体情况采用市场价格参考的方式进行评估。
运营服务类项目的费用评估是以申报单位申报的工作内容及工作量为主要依据，采用概算的方式，具体步骤为：第一步估算工作内容；第二步估算工作量；第三步估算人员要求及数量，第四步估算费用。运维服务类项目与运营服务类项目的费用评估过程类似，但是根据对服务人员要求的不同，其工资水平的市场差异会带来费用的差异。
（三）个性化指标和调整因子的设置及取值
根据苏州工业园区政务信息化项目的实际情况和现实问题，设置园区个性化的计算指标和取值，是本方法能够在园区快速有效落地实施的重要原因。园区的个性化指标及取值内容包括规模调整因子（CF）、开发平台/语言调整因子（RDF）、业务领域调整因子（BD）、应用类型调整因子（AT）等，这些调整因子会针对不同项目进行单独调节。苏州工业园区基准生产率（PDR）、苏州工业园区人力成本费率（F2）的基准数据也将根据工业和信息化部电子工业标准化研究院发布的《中国软件行业基准数据》进行每年度调整。
同时，园区还根据实际情况创新性地设立了调整因子。例如，针对不同终端的工作量问题，园区单独设立了调整因子ZD（不同终端调整因子），其取值来源于苏州市业内专家们的综合评定；针对非功能点方法可以估算的项目设立了调整因子FGN，其主要是调节数据服务类项目和部门对接、协调工作较多的项目，这些调整因子是在国家标准中尚未提及的。
（四）园区软件工程费用评估机制的建立
为了保证园区软件工程费用评估工作工作的可持续和可发展，园区还建立了一系列管理机制包括评估管理工作、宣贯培训、创新发展、建立基准数据库等。通过多种渠道对软件工程费用评估方法及实施情况进行宣传推广，对园区建设单位、项目实施机构进行软件工程费用评估的培训，都可以更好地提高园区相关人员对信息化项目资金管理的意识和预算编制能力。第三方费用评估服务机构出具的费用评估报告则作为项目审计、预算安排和完善预算管理的重要依据。同时，绩效评价也是园区软件费用评估体系中的重要一环，园区每年还对软件工程费用评估工作进行综合评价。
四、苏州工业园区形成的软件工程费用评估体系的特点
通过上述分析可以看出，苏州工业园区的软件工程费用评估体系及其方法在全国的政务领域具有可借鉴意义，它的特点包括以下几个方面：第一是具有科学性。该体系的主体方法是以国家标准为依据，从用户视角出发，定义明确、便于计算，不同计算者的计算结果误差在10%以内，与其他方法相比可量化、可追溯。二是普适性。其适用于各种不同类型的项目，也适合项目的不同阶段，具有应用范围的普遍性。其三具有创新性。该方法根据园区及苏州市在软件开发效率、人力成本水平、政务信息化架构等实际情况，及园区对不同类型项目的管理思路及面临的现实问题，确定园区个性化评估方法和指标。最后，该方法可迭代。依据互联网时代软件工程特点，结合评估实践过程中出现的问题，园区不断调整园区软件工程费用评估个性化计算指标，方法和体系也在不断调整和优化。
通过比较和分析可以看出，园区的软件工程费用评估方法与传统的软件工程费用计算方法相比是具有差异的，主要包括：
1、概念不同：园区方法中的“人月”和“功能点”与传统方法的概念、逻辑及颗粒度都不同。两者都是量化项目规模的指标，但是园区方法的“功能点”是规模的度量单位，而传统的概念中“人月”主要是指工作量。
2、依据不同：园区方法中的各调整因子和取值都有国家或行业依据。如，功能点耗时率的数值取自工业和信息化部电子工业标准化研究院发布的《中国软件行业基准数据》，而传统方法主要依据经验。
3、视角不同：园区方法主要是从用户视角（即业务价值）出发，不依赖开发和技术，首先对项目规模进行分析和度量，进而估算费用，而传统方法大多站在技术开发的角度，先估算工作量，再估算费用。
五、苏州工业园区采取该费用评估方法后的初步成果与成效
经过将近三年的实战演练及反复验证和优化，苏州工业园区创新性地探索出一套具有园区特色的软件工程费用评估方法和体系，完善了《苏州工业园区电子政务软件工程成本度量管理办法》、《苏州工业园区电子政务软件工程成本度量指引》、《苏州工业园区软件工程成本度量服务项目管理制度细则》等指导性文件。
苏州工业园区在政务信息化项目费用评审工作中，引入软件工程费用评估方法，倒逼项目方案优化，通过第三方出具的软件工程费用评估报告，确定项目预算范围，同时结合专家评审，最终确定项目预算，此流程及方法目前已在园区各个部门达成共识，并在有效使用财政资金、提高项目方案水平方面取得了现实效果，具体表现在以下几个方面：
首先，科学地评估信息化项目费用，客观地、有说服力地节省了财政预算。据统计，2019年苏州工业园区使用该方法评估的软件工程项目数量达96个，项目类型包括软件开发、系统运维、平台运营、硬件采购、开发与运营结合五类。园区最终批复了22个部门的70个信息化项目，预算节约率为9.5%。
其次，各业务部门的项目方案编制水平大幅度提高。例如，在预算费用评审过程中，70%的项目方案需要走澄清，40%的方案需要退回补充材料。通过费用评估机制，倒逼项目建设单位将业务想明白、将需求说清楚，立项方案从良莠不齐迈向整齐划一方向迈进。
再次，政务信息化项目的费用细化且透明。采用功能点方法、配套调整因子和相关费用计算，放在阳光下将详细费用列出来，建设单位、预算管理单位、费用评估机构等相关各方有了共同讨论的基础。
最后，产出的费用评估报告为专家组评审提供了科学依据。召开专家评审会时，在有限的评估时间内，专家可以使用费用评估报告，辅助进行专家判断和决策。通过交叉验证，园区电子政务软件工程项目的费用愈加趋于真实。同时，费用评估也为事后审计提供了科学的计算依据，提高了财政审计工作的精细度。
六、总结与展望
通过对苏州工业园区电子政务软件工程费用评估的实践分析可以发现：其在统筹安排政务信息化资金预算，提高资金使用效率方面，创造了国内政务信息化资金管理的新方法和新模式。园区优化设计的电子政务软件工程费用评估方法及体系对国内政务信息化预算管理带来了一定的理论和实践价值。园区落地实施的项目需求前期沟通论证、多方意见反馈、项目方案优化、第三方费用评估、专家组综合评审、项目绩效评价的闭环工作流程，为解决政府信息化预算过高及相关管理瓶颈提供了思路，也为其他类似的政府信息化资金管理工作的改进和提升提供了借鉴。
习近平曾指出：要运用大数据提升国家治理现代化水平。下一步，苏州工业园区将进一步发挥大数据的优势，通过不断积累第三方的费用评估结果，建立园区自己的电子政务软件工程费用评估数据库，同时还将项目绩效评价纳入到电子政务软件工程费用评估体系当中，对绩效评价不佳的项目采取相应措施，真正建立健全大数据辅助科学预算决策。
